去年7月，一桩意外之喜和一场飞来横祸，同时降临在本市彩民刘某的身上。

无意间购买的一张彩票，意外中了500万元巨奖，然而还没等刘某从暴富的狂喜中缓过神来，灾难却接踵而来：由于中奖后个人信息被泄露，刘某不断接到借钱电话，没有一天安生过，更有甚者，直接持刀、枪闯入其家中，砍杀刘某及家人，并实施抢劫。

因为一张彩票而被彻底打乱生活甚至家破人亡的彩民，其实并不仅刘某一个。去年轰动一时的邯郸农行案始作俑者任晓峰、马向景，就是为买彩票，短短一个月从金库私自提取4535万元投注……接连不断的悲剧，也引起了法律界人士对彩票业的关注。

事实上，从1987年到现在，我国彩票已经整整发行了21年，近2亿彩民随之诞生。不少法律界人士表示，虽然财政部分别于2000年和2001年先后制定了 《彩票发行与销售管理暂行办法》和 《彩票发行与销售机构财务管理办法》，但是其规定内容过于笼统，缺乏可操作性，因此出台一部统一完善的彩票法迫在眉睫。

无独有偶，曾在十一届全国人大一次会议上提交了 “有关彩票立法的几点建议”的全国人大代表贾春梅等人，7月28日也收到了财政部的致函，表示 “今年国务院将制定 《彩票管理条例》列入一类立法计划”；而 《彩票管理条例 （征求意见稿）》也已通过国务院法制办官方网站全文公布，公开向社会各界征求意见。

已经进入倒计时的彩票立法究竟关注哪些内容？相关的立法建议是否被采纳？有没有立法和实践的可操作性？能否改变彩票业相对混乱的现状？本市相关法律专家对这些问题有自己的答案。

案件回放一 挪用资金博彩 导致出纳自杀

44岁的叶某曾是汉中市秦汉造纸总厂的出纳，该厂1997年停产后，许多职工下岗。作为厂里的出纳，叶某掌握着厂里一笔总额为61万元的下岗职工并轨资金。

2006年8月，叶某自杀。除尸体外，现场还发现了大量彩票残片散落在屋内各处。同时被发现的还有一封遗书，落款日期为2005年8月13日。

叶某在遗书中称， “为了买彩票，变卖了所有财产，甚至花完了单位的50多万元，但是一直买到8月11日还是没有中什么奖，实在是没脸再活下去了。”

遗书最后还写道： “我对不起单位，对不起领导，只能用生命来填补对企业造成的50多万元损失。”

【立法建议】大额必须实名投注 加强销售环节监管

叶某的悲剧也让相关法律界人士提出了这样的建议：如果能在彩民投注时就对其加以监管，不少问题也许能防范于未然。

也正是出于此种考虑，全国人大代表，河北省邯郸市检察院副检察长贾春梅在 “有关彩票立法的几点建议”里指出，虽然我国各类彩票管理机构都要求彩票销售机构对可疑大额投注行为予以 “特别关注”，但缺乏可操作性，建议加强对彩票销售环节的监管。

“可以采取大额投注实名制、完善交易记录保留制度、投注超过一定额度须提供相关银行资料以及建立可疑交易举报等举措，制定防范变相洗钱的规定。”贾春梅说。

同时，代表们也建议，立法上设立必要的限制性规范。 “建立彩民档案，对个体彩民一次性大数额购买行为，以及某一特定时段的累计购买数额进行限制，使彩票收入增长额建立在扩大彩民基数上，而非以重奖回报诱使少数人巨额下注。”

【专家视点】 实名投注建议合理 限制投注并无必要

对贾春梅等人提出的 “大额投注实名制”，本报法学专家团专家、华东政法大学民法教研室主任高富平教授认为，这个建议是合理的，也是有一定积极作用的。 “这是为了防止在监管上出现问题，但可能在操作上有一定的难度。”

高富平说，之所以操作上有难度，是因为彩票业本身是不问身份，只索要票证的， “但如果这一建议被采纳，很可能就变成了要问身份，甚至需要办理一定的手续才可以买彩票”，而这实际上在一定程度上是和彩票业本身的规则相冲突的。

那么如何能既方便管理又不违背本身行规呢？对此高富平的建议是， “可以采用购彩ID制度。”

他建议，每个彩民可以在登记了个人信息后获得一个永久的ID，这个ID对外没有任何意义，但对管理部门来说却记录了彩民的实名信息。

上海中茂律师事务所主任盛雷鸣律师接受记者采访时也表示，实名制投注其用意是为了起到一个监管的作用，出发点是好的，但是在实际操作中或许会存在困难。

案件回放二 中奖彩票实际为假 宝马案牵出彩票蛀虫

2004年3月，西安青年刘亮在6千万即开型体育彩票销售现场，先后抽得了一辆价值48万元的宝马轿车和12万元现金。但西安体彩管理中心认为刘亮所持彩票为假票，表示将暂缓为其兑奖。

随后，有关部门确认这张中奖彩票是一张涂改过的假彩票。之后，西安体彩中心向公安部门报案。同时刘亮向法院起诉，要求体彩中心履行兑奖义务。

此后，随着公安、纪检监察部门介入调查此案，有关单位在彩票销售过程中的种种黑幕逐渐也被揭露。相关部门随后专门对1998年以来陕西全省的即开型体彩销售进行全面清查，并对有关国家工作人员的失职和渎职行为进行调查。很快，包括省体彩中心原主任等8人因涉嫌受贿被逮捕或刑拘。查实1998年以来，西安市采取舞弊手段骗领大奖的有11人，发现重要疑点待查的有8人。

【立法建议】 完善相关内控制度 定期公布资金流向

西安 “宝马”案，牵扯出了一系列滥用职权的彩票硕鼠；而去年1月27日，甘肃省嘉峪关一位彩民中了双色球亿元大奖后，由于开奖程序缺乏监督，被指责有“作弊”嫌疑，也反映出众多彩民开始对彩票发行的公正和透明度产生了疑问。

彩票资金的流向也成了不少彩民甚至是法律界人士关注的热点。

“彩票资金使用效益不高，滥用现象严重，是我国彩票业的一个不容回避的问题。”法律界人士表示，由于彩票资金使用不够透明和公开，并且没有制度上的监督和约束，暗箱操作、挪用资金、贪污腐败等现象屡禁不止。

也正因如此，贾春梅的立法建议特别关注对彩票发行、销售、甚至资金的监管。 “应该进一步完善内部控制制度。”贾春梅的建议是，建立健全彩票基金项目审批和资金使用跟踪问效制度，提高资金使用效益，同时定期向社会公布彩票资金使用情况，进一步提高彩票发行销售的透明度，防止彩票发行中的舞弊行为。

【专家视点】 完善监管建议可行 彩民监督仍然缺位

“非常合理！十分必要！切实可行！”对贾春梅等代表提出的 “完善内控制度、公布资金流向”的建议，高富平教授表示十分赞同。

“现在彩票行业确实比较混乱，制定相应的 ‘游戏规则’甚至 ‘监管规则’，事实上是有利于行业发展的。”高富平说，这样的立法建议要付诸实践也并不用担心可操作性， “其实就是一个监管备案的问题。”而在谈到 “透明发行销售制度和资金使用情况”这一提议时，盛雷鸣律师也认为这是完全有必要的、应该的。

“这样的透明措施，不仅能让购买人放心也能有效防止腐败现象的产生。”盛雷鸣认为，这样的透明机制，可以有效地保证彩票业的正常运行。 “而只有在这样的基础之上，才是对彩票投入者负责，才能让买彩票的人觉得自己是在献爱心。”

而随着 《彩票管理条例 （征求意见稿）》的公布，一些法律界人士也坦言有不足，虽然 《意见稿》第20条已有规定， “国务院和省、自治区、直辖市人民政府财政部门、民政部门、体育部门应当加强对彩票开奖活动的监督，并可以公开选聘或者委派第三方参与开奖全过程的监督工作”，但 “这一笼统规定，在实践中可能难以发挥应有的作用。”

一名业内人士表示，在我国，开奖和兑奖的整个过程都由发行机构一手包办，“‘一条龙’式的服务难免会令人浮想联翩。”而在一些博彩业比较成熟的国家，一般都设有类似监理委员会这样的机构，由当地居民组成，对彩票发行的整个过程进行监督，以防作弊， “但 《意见稿》里的彩民监督仍然缺位。”也因此，业内人士建议，可以在相应规定中加上 “由彩民对开奖活动进行监督。”

“设立 ‘彩监会’是一种方法，但我认为单单如此是不能够从根源上遏制彩票行业的违法行为的。”市人大代表、本报律师专家团成员、四维乐马律师事务所主任厉明认为，彩票行业的问题主要在于财务的透明度上。他表示，设立相关机构的确可以在某些方面对彩票业的监管上发挥作用，但是从彩票业的混乱局面的根源来说，这种做法不治本。

“‘彩监会’的想法是好的，但还需要更强有力的措施来控制我国彩票业的局面。”厉明向记者说明，在国外，彩票行业之所以规范，原因就在于彩票发行工作的透明度。厉明建议，通过立法，除了设置管理机构，更应做到财务公开，向社会公众及时公布彩票发行金额、投入等财务数据。

■相关链接 发行彩票本意只为公益

我国目前合法的彩票只有福利彩票和体育彩票，其发行的初衷是筹集社会福利事业和体育事业发展资金，能使政府在必要时可以有效地筹集分散在广大居民手中的"闲散社会资金"，专款专用。

但目前，因为彩票发行过程中的恶性竞争、不当宣传、制度设计缺陷等因素，无论福利彩票还是体育彩票都难免被彩民与 “赌博”划上了等号，助长了一些人的投机心理，让大家认为买彩票能够发财，成为了一种投机的赚钱方式，特别是让一些 “醉心”购买彩票的人陷入困境。

案件回放三 挪用百万公款只为再搏一把

2004年1月的一天，本市卢湾区某公司审计发现会计汤某没来上班。几小时后，她从汤某的弟弟那里得知，汤某用公款买彩票输了个精光，人已经 “远走高飞”。

经过仔细调查核对，警方发现汤某已经挪用了公款159万余元。半个月后，警方在田林地区一家小旅馆内将汤某抓获。

原来，一个偶然机会，汤某花10元买彩票，竟然中了50元,在她眼里，这成了一道能彻底摆脱困境的曙光。

汤某随后开始不断从公司挪用公款投入彩票，得到的只是15万元回报。即使是这些奖金，也很快被再次用于买彩票。当被警方抓获后，她身边只剩下了几十元钱。而即使是这几十元钱，她还念念不忘要 “再搏一把”。

【立法建议】 引导 “责任彩票”发行 防范 “病态彩民”出现

实际上，目前中国彩民里有个很现实的问题无法回避——问题彩民不断增多。

心理专家指出，所谓 “问题彩民”就是指心理上出现问题，呈现病态的彩民。而这类彩民往往呈现出一种精神上 “成瘾”的症状。出现这类问题的彩民往往经济上会产生困难，生活上会产生很多问题，甚至有可能妻离子散，极少数人还会走上犯罪道路。“总之，问题彩民因为购买彩票，其人生轨迹已经偏离了正常的途径。”

这样的彩民也引起了人大代表们的关注。通过研究类似案件，贾春梅发现一些“病态彩民”为了筹集赌资，极易实施违法犯罪行为，完全违背了我国发行彩票的初衷。 “设计防范和矫正病态赌徒机制因此变得很重要。”

贾春梅认为，事实上这些已经沦为病态彩民的人，是一种典型的病态赌博行为。立法预防 “病态彩民”的产生并建立相应的救助机制势在必行。

她提出，彩票立法应注重引导 “责任彩票”意识的形成，即政府、彩票发行机构均有责任教育和引导彩民怀有良性平稳的购买心态。”我国病态彩民的数字也绝不是一个小数，对于这部分人应该及时救治。

【专家看点】 立法无法干涉 “病态” “彩民救助制度”可取

“用立法的手段来干预彩民的个体行为有所不妥。”汤毅人律师告诉记者，他对建立 “病态彩民”法规防范机制的观点并不认同。

在汤毅人看来，所谓 “病态”，实际上是属于个人行为，而事实上，购买彩票者也有选择自己购买动机等方面的自由，如果涉及到刑事犯罪，那么也应该按照相应的个人犯罪方面的法律进行处置。

“单纯依靠立法想要解决个人心态的做法，我并不乐观。”汤毅人同时认为，拥有良好的彩票购买心态更多需要的是法律之外的社会力量来推动。

高富平也认为，这个立法建议应该分两层来看。 “要说通过立法来预防 ‘病态彩民’的产生，那显然已经超出了法律可以规范的范畴。”高富平说，法律最多只能给行业规范提供依据，不可能细化到如此程度。但他同时对 “彩民救助”制度表示赞成。

“‘病态彩民’救助机制确实很重要，通过揭示彩票可能存在的风险，呼吁彩民保持理智是彩票业健康发展所必要的。”

然而业内人士并没有能从此次 《意见稿》里看到这一制度的 “身影”。

“尽管在总则中提到了 ‘保护彩票购买者的合法权益’，但是其后却没有专门的章节用来构筑彩民救助制度。”有专家指出，事实上，我国问题彩民已经成为一个无法忽视的群体。 “研究显示多数国家，病态彩民一般占总量的2%至3%，我国目前大约有2亿彩民，按此比例，病态彩民的数量约有400到600万人。”