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2008年01月29日 11:09 来源：法制日报
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据介绍，我国博彩业自1987年开启，至今走过了整整20个年头，但在销量不断上升之际，体制上却无多大改观。
自2000年，彩票管理行业由中国人民银行移交至财政部以来，按照国务院2001年发布的《关于进一步规范彩票管理的通知》规定，由财政部的一个处负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策；会同民政部和国家体育总局研究制定彩票资金使用的政策，监督彩票资金的解缴、分配和使用。
但是，从我国彩票监管立法的构架来看，并不是彩票发行审批权之外的监管权都给了财政部，彩票监管的具体制度、具体事务，仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。
“这说明，我国真正意义上独立的彩票监管体系，至今没有完全建立起来，现行体制存在严重的监管不力。”浙江省社会科学院法学所研究人员唐明良说。唐明良曾作为浙江大学光华法学院教授朱新力的助手，在2006年共同完成了浙江大学人文社会科学重大研究项目———彩票业的政府管制及其立法研究。
“我国彩票管制的立法构架是四元监管，即国务院、财政部、民政部和国家体育总局共同监管。多头监管等于无人监管，导致了监管的空洞化。”唐明良说。
“发行单位(福利彩票发行中心与体育彩票管理中心)是正局级，监管单位是正处级(财政部综合司彩票管理处)，一个处级单位监管两个正局级单位，效果可想而知。部门利益能否纠正和限制，关键在于监管权力的到位。”王薛红认为，最理想的监管模式是，在国务院下直接设立一个彩监会。
有关专家告诉记者，我国彩票管理体制的另一大弊端是“政市不分”，这不仅直接导致了彩票发行费用的居高不下，也在某种程度上为违规埋下隐患。
目前的立法框架所确立的彩票发行销售体制，被业内人士称为“双寡头直接竞争模式”。专家认为，将彩票市场的经营权集中到两个政府部门手中的直接结果是，导致了行政行为与市场行为的浑然一体。市场的经营者如果本身就是建立市场规则的主导力量，在缺乏独立第三方仲裁的情况下，违法行为的不断出现在某种程度上就成为一种必然。
据介绍，彩票所得资金主要有三块，大约50%用于返奖，35%提取公益金，15%为发行费用。发行费用如何分配，基本上是民政和体育两大部门自行制定规则。对返奖和提取公益金这两部分资金的监管，国务院、中国人民银行、财政部则陆续出台了一些文件予以规范。
这样做的结果就是，“一方面，我国的彩票发行费比例偏高；另一方面，分级设立的发行机构，将发行经费层层削减之后，基层发行机构却往往面临发行经费不足，不愿意承担彩票销售亏本风险的窘境，于是为了转嫁风险，违规发生的彩票承销、包销、转销的事件便屡见报端。”朱新力说。
与此同时，彩票公益金的使用与分配也备受争议。“目前我国公益金集中到中央的比例越来越高，并且主要用于中央级支出，这不利于调动地方政府开拓彩票市场的积极性，并且也不利于地方社会公益事业的开展。”朱新力表示。
去年年底，在上海举行的第四届“彩票产业与公益事业”高层论坛上，国务院法制办政法司副司长丁锋一句“我国首部彩票管理条例已经提上国务院议事日程，有望于明年出台”的话，让人们看到“博彩业有望真正走上有法可依之路”的希望。
据了解，我国至今没有一部规范整个行业的彩票法。即便是彩票制度，也仅有2001年制定的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》以及财政部在此通知精神指导下制定的《彩票发行与销售管理暂行规定》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》3个文件。
在销售量屡创新高的情况下，这些通知、暂行规定和办法组成了我国彩票管理的相关规范，行业内关于加快立法的呼声从未停止过。因此，一部即将出台的管理条例，才被各界寄予厚望。
但是，“革除体制弊端依然是彩票业管制中的重点”，朱新力告诉记者，理顺体制与立法并非两个割裂的范畴。体制的理顺需要通过立法确认，立法要在解决体制问题中真正发挥作用的关键，在于它能够有效吸收有关彩票管理体制改革的正当诉求。
据王薛红介绍，进入倒计时的首部彩票管理条例由国务院法制办牵头，财政部起草，民政部、体育总局等相关部委也参与其中。北京大学中国公益彩票研究所则作为中立的研究机构，正在为这部行政法规的立法收集意见并进行调研。
有关人士认为，这一彩票立法模式仍然未能逃脱我国行政立法惯有的宿命。
追溯历史可以发现，财政部在接受彩票监管工作后，即着手实施“彩票新政”。基本思路是，将部门性质的彩票转变为国家性质的彩票，将彩票的发行权统一收回，或者集中到财政部，或者成立专门的彩票发行机构；在彩票发行和销售上实现政府有效监管下的市场化运作。为此，财政部提出了彩票体制改革的具体方案，但未能通过。
几经讨论，最终确定的改革方案是：现行彩票发行和管理体制暂时维持不变，调整彩票资金结构，下调发行经费比例，总的来说，就是维持现状。
“财政部提出改革的思路实际上已经切中了彩票业发展的要害。但是为什么选择了一个最为保守的方案，个中原因引人深思。”朱新力说。
唐明良认为，在技术层面，财政部起草条例自然没有难度，困难的正是背后的利益协调。“就目前的状况而言，恐怕需要在最高仲裁者的协调下，小心翼翼地进行各方力量的平衡，立法过程本身就是一个妥协和角力的过程。”他说。
体制改革虽然艰难，但毕竟正在努力地向前推进。王薛红透露，新法中基本不会对现有的两大发行机构的格局作出调整，但会有适当的权限规定。
“首部彩票管理条例的内容，将在最大限度上力争让各方满意。”王薛红表示，新法还在征集各方面意见，具体内容不方便透露，一些细节尚未最后敲定。但目前可以确定是，将具备两大亮点：即写入彩民救助制度，同时大力发展彩票行业自律协会。
有专家表示，解决行业诸多问题的最终办法，还是制定一部专门的博彩法，而不单单是一部彩票法，因为前者的含义要比后者广泛得多。
李刚说，博彩法至少应当涉及一些行业内的大问题，比如，应当规定何种单位在何种情况下可以发行彩票以筹集资金；规定个人一次性购买彩票量的上限，应当加大对“私彩”的打击力度；严禁一切所谓的“彩票预测”活动；在保障中奖者隐私权的前提下，满足公众的知情权；打破单一税率，对彩票中奖所得实行累进税率。
同时，吸收现有制度及实践中的精华，比如，禁止向未成年人出售彩票，避免彩票对未成年人的成长产生负面影响；将彩票的开奖列为法定公证的内容，未经公证的彩票开奖结果一律视为无效；增设“非法筹办彩票罪”、“非法出售彩票罪”、“非法发行彩票罪”、“非法伪造和变造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。
李刚认为，虽然博彩法尚未提上日程，但即将出台的彩票管理条例作为一部过渡性法规，应该对博彩法中的诸多内容有所体现，这无论是对于彩民的“强制性”教育，还是对于以后博彩法的出台，都有重要的意义。(周芬棉 杜晓)
来源：法制日报 编辑：陈丹蓉
